¿Qué lecciones podemos extraer del ejemplo de Jamaica?
El dilema de cómo abordar el problema del endeudamiento público ha causado muchos problemas para las economías emergentes. Con el aumento de tasas de interés y un crecimiento económico lánguido, lograr soluciones es un proceso altamente desalentador.
No obstante, un estudio reciente destaca el caso excepcional de Jamaica, que logró reducir a la mitad su nivel de deuda pública sobre PIB desde un 144 % entre 2012 y 2023. ¿Qué podrían aprender otros países de este ejemplo?
La respuesta inmediata sería: poco. Considerando que los encargados de política económica en Estados Unidos se muestran reacios a enfrentar su situación fiscal, difícilmente se verían inclinados a aceptar recomendaciones de un país susceptible a huracanes, con un PIB per cápita alrededor de $6.000, una población menor que la de Gales, y cuyas exportaciones se centran en el turismo y el óxido de aluminio. Incluso otros países pequeños con elevadas deudas enfrentarían circunstancias únicas.
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Sin embargo, al observar más detenidamente, hay lecciones valiosas por aprender. Una es que el ajuste fiscal a la antigua es posible. Los países menos desarrollados suelen depender de una combinación de crecimiento e inflación para rebajar la relación de deuda pública sobre PIB. Pero Jamaica lo consiguió mediante superávits primarios sostenidos (un exceso de ingresos sobre gastos, excluyendo los pagos de intereses de la deuda).
Es crucial destacar lo extremo de esta medida. Durante la década de 2010, los griegos protestaron por las duras condiciones impuestas por la Troika —el FMI, el Banco Central Europeo y la Comisión Europea— y eventualmente lograron un superávit primario de aproximadamente el 4 % del PIB. Tras un programa con el FMI acordado en 2013, Jamaica superó el 7 % del PIB durante siete años consecutivos.
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¿Cómo lo lograron? Tal vez las circunstancias jugaron un papel. Al principio, el camino de Jamaica parecía muy improbable. Una reputación de mala gestión fiscal significaba que en 2012 el gobierno estaba desesperado, aislado de los mercados internacionales y sufriendo el desdén del FMI. Peter Blair Henry, de la Universidad de Stanford y uno de los autores del estudio, atribuye parte del mérito a un liderazgo firme.
En un estudio anterior, los coautores de Henry, Serkan Arslanalp, del FMI y Barry Eichengreen, de la Universidad de California, Berkeley, encontraron indicios de una lección más general. Un gobierno dividido parece hacer menos probable la consecución de superávits primarios, presumiblemente porque hace que los políticos se inclinen más a discutir sobre quién debe asumir la carga de los recortes de gastos o los aumentos de impuestos.
En el caso de Jamaica, los economistas afirman que una "tradición de construcción de consenso difícilmente ganada" fue clave para "un sentido de reparto equitativo de las cargas". Los acreedores del gobierno acordaron asumir pérdidas, mientras que los trabajadores del sector público aceptaron una restricción salarial.
Un grupo que incluía representantes del sector financiero y de sindicatos supervisó los esfuerzos de reforma, desmintiendo la idea de que el FMI estaba imponiendo reformas duras desde lejos. Incluso un cambio de gobierno no desvió el curso.
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Otro supuesto secreto del éxito de Jamaica en la reducción de la deuda fueron sus reglas fiscales. Estas eran lo suficientemente transparentes como para responsabilizar a los encargados de formular políticas, pero fue la inclusión de una cláusula de escape en caso de desastre lo que hizo creíbles las reglas. A su vez, mantener fidelidad a ellas requería consenso. Los autores del estudio sugieren que ninguna de las dos cosas era posible sin la otra.
Políticos británicos, tomen nota: en Jamaica, los encargados de formular políticas no podían simplemente equilibrar los libros prometiendo ahorros no específicos en un futuro lejano. Y me gusta imaginarme lo diferente que hubiera sido la política fiscal del Reino Unido a principios de la década de 2010 si sus arquitectos se hubieran enfocado tanto en utilizarla como herramienta para perjudicar a la oposición.
Pero aquí, en el mundo real, trasladar estas lecciones a otros contextos es un desafío. El FMI está interesado en que otros sigan el ejemplo de Jamaica, pero está descubriendo que puede ser difícil replicar. Quizás Jamaica es una de las pocas excepciones que confirman la regla, de que este tipo de reducción de la deuda es extremadamente difícil.
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Pero espero que una última lección quede un poco más clara. El camino de Jamaica puede haber sido posible, ¿pero fue deseable? Seguramente, no tenía opciones fáciles. Y más recientemente, hay señales de que sus esfuerzos han sido recompensados. Joydeep Mukherji, de la agencia de calificación crediticia S&P, señala que el gobierno ha recuperado el acceso al mercado, que está utilizando para cambiar el perfil de su deuda. En octubre pasado incluso emitió un bono internacional en su propia moneda.
En la década de 2010, el desempleo cayó. Pero, aunque el crecimiento de Jamaica se volvió menos volátil, también fue lento. Los límites fiscales estrictos han suprimido el gasto en infraestructura. "No tenemos una idea clara de si un poco menos de consolidación fiscal —con fondos adicionales que se hubieran destinado a cosas como el gasto en educación o en salud— podría haber sido igualmente bueno o mejor", dice Eichengreen. Por tanto, hay margen para mayores estudios.
Soumaya Keynes - Financial Times.
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