No existe un mecanismo efectivo para restringir los subsidios destructivos.
Cuando Joe Biden anunció aranceles generalizados contra los vehículos eléctricos, paneles solares y baterías chinas hace dos días, fue muy claro sobre el pecado original. Las empresas chinas podían ofrecer precios tan bajos, dijo Biden, porque su gobierno "las subvenciona y mucho".
Biden también ha intentado responder con sus propias subvenciones. La Ley de Reducción de la Inflación de EEUU (costo fiscal probable de más de $1 billón) —y otras intervenciones de política industrial en todo el mundo— han elevado rápidamente la importancia política de las subvenciones.
Hay una muy buena razón ambiental para subvencionar la tecnología verde, a saber, internalizar las externalidades negativas, es decir, aumentar el precio de los bienes de alta emisión en relación con los de baja emisión para reflejar su verdadero costo ambiental. También hay razones derrochadoras y distorsionadoras del comercio para hacerlo, como promover el nacionalismo económico.
Este sería un excelente momento para tener un conjunto robusto y ampliamente respetado de reglas internacionales sobre subvenciones para distinguir entre las dos. Lamentablemente, no lo tenemos.
El régimen de control de subsidios multilateral es débil, y las perspectivas de fortalecerlo y hacerlo más ecológico son sombrías. En ausencia de aumentos espontáneos en la voluntad política, las subvenciones públicas en todo el mundo estarán más limitadas por los gobiernos que se quedan sin dinero que por infringir las reglas globales.
Para empezar, no siempre está claro qué es una subvención. El guardián del concepto es la Organización Mundial del Comercio, cuyo acuerdo sobre subsidios define una subvención como una contribución financiera para un propósito específico por parte de un gobierno u otro organismo público a través del gasto, la renuncia a ingresos (como exenciones fiscales) o la provisión de bienes y servicios.
Una subvención a los fabricantes de paneles solares es una subvención: una campaña de información pública sobre energía renovable no lo es. Las reglas también determinan cómo ciertos susidios distorsionan el comercio y qué pueden hacer los gobiernos agraviados al respecto.
Esto parece lo suficientemente claro, pero siempre existe el riesgo de que el concepto se expanda y cree confusión. Hace unos años, una iniciativa para reducir las subvenciones gubernamentales al uso de combustibles fósiles llevó a discusiones dentro de la OMC y la OCDE, dos instituciones con profunda experiencia en el tema.
Los debates solían basarse en medidas contra subsidios explícitas, según la definición de la OMC, realizadas por la OCDE y la Agencia Internacional de Energía, que actualmente suman $1,5 billones al año.
Pero de manera poco útil, el FMI comenzó a impulsar una definición mucho más amplia, incluyendo las "subvenciones implícitas" de simplemente no internalizar costos externos, incluyendo la contaminación del aire y los accidentes de tráfico. Según esta medida, las subvenciones globales anuales a los combustibles fósiles son masivas, $7 billones, casi tres veces más que el gasto mundial en defensa.
Esto ha causado considerable consternación en los círculos políticos: los expertos en subvenciones señalan correctamente que estos estimados de subsidios implícitos son altamente inciertos y, por lo tanto, no pueden formar prácticamente la base de las reglas internacionales.
También suelen llevar a una idea engañosa, lamentablemente propagada por el propio fondo, su organización hermana, el Banco Mundial y la ONU, de que se están gastando billones de dólares en subvenciones a los combustibles fósiles y podrían redirigirse a otros lugares.
En realidad, el dinero público que supuestamente financia las subvenciones implícitas aún no existe: es ingreso nocional de un impuesto que el FMI cree que debería imponerse pero no se ha implementado.
En segundo lugar, incluso apegándose a la definición clásica de subvenciones explícitas, no está claro cuán grandes son. Se supone que los gobiernos deben declarar sus subvenciones a la OMC, pero esto a menudo ocurre tarde y es incompleto, una acusación que EEUU en particular hace contra China.
Bajo el vasto y complejo aparato del capitalismo de estado de China, muchas empresas y bancos existen en un limbo entre el gobierno y el sector privado. La medición de distorsiones está restringida por una serie de fallos del sistema de solución de disputas de la OMC, que adoptó una visión estrecha de lo que constituía un "organismo público" cuyo gasto podría contar como subvención.
Finalmente, no hay una forma integral de disciplinar los regímenes de subvenciones, ciertamente los industriales en lugar de los agrícolas. El marco de la OMC no es completamente impotente: el litigio de casi 17 años entre la UE y EEUU sobre subvenciones a Boeing y Airbus sí llevó a ambas partes a rediseñar y restringir las subvenciones que distorsionan el comercio. Pero ha tenido mucho menos éxito en restringir a China.
Los gobiernos generalmente recurren a aplicar unilateralmente derechos antidumping sobre importaciones, o, en el caso de la UE, también actúan contra ofertas de adquisiciones, fusiones y ventas de empresas de propiedad extranjera dentro de la UE.
Los intentos de expandir las reglas multilaterales han fracasado en gran medida. La UE, Japón y EEUU lanzaron en 2017 una iniciativa trilateral para crear definiciones más amplias de subsidio, pero no lograron llegar a un consenso.
Los miembros de la OMC han intentado negociar un acuerdo global sobre la restricción de subvenciones a la pesca, pero India ha bloqueado el progreso, como frecuentemente lo hace en la OMC, alegando que las reglas serían injustas para su flota pesquera.
Una iniciativa independiente liderada por académicos y abogados ha creado el "Marco de Villars", un plan que incluye la reforma de las reglas de subvenciones basadas tanto en la sostenibilidad como en las distorsiones comerciales.
Pero la probabilidad de llegar a un consenso sobre un cambio tan fundamental es muy pequeña, especialmente porque intenta abordar tanto las subvenciones implícitas como las explícitas.
En resumen: todos estamos de acuerdo en que las subvenciones son muy importantes y pueden ser destructivas. Pero no estamos de acuerdo en exactamente qué abarcan las subvenciones, y aunque estuviéramos de acuerdo, no sabemos cómo medirlas, y aunque pudiéramos medirlas, no sabemos cómo lidiar con ellas. Aparte de eso, la gobernanza global de este tema enormemente importante está funcionando bastante bien.
Alan Beattie - Financial Times.
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